Was de chocoladeletter dit jaar Fairtrade of Utz Certified? Of was het er deze keer een met het EKO-keurmerk of dat van de Rainforest Alliance? Foto: Selase Kove-Seyram
december 2015
Vrijwel alle chocoladeletters hebben ondertussen wel een keurmerk, maar de cacaoboeren in West-Afrika worden daar niet wijzer van. Ondanks alle goedbedoelde idealisme en duurzaamheidsprogramma’s van bedrijven verdienen ze het zout in de pap nog niet. Hun toekomst zou er een stuk beter uit kunnen zien als de productie gereguleerd zou worden via een quotumsysteem voor cacaobonen.
Al jaren komt de chocolade-industrie rond de feestdagen extra in het nieuws en worden kinderslavernij, armoede, ontbossing allemaal weer eens fijntjes onder de aandacht gebracht. Overigens zonder veel effect voor de boeren die de cacao produceren: de wereldmarktprijs van hun bonen is nog altijd veel te laag voor een leefbaar inkomen.
Lange tijd heeft idealistisch Nederland gedacht dat Fairtrade de oplossing zou zijn om de boeren uit hun armoede te verlossen. Maar uit talloze rapporten en artikelen is inmiddels gebleken dat certificering geen garantie biedt voor een ‘eerlijke’ prijs. Of het nu gaat om Max Havelaar, Rainforest Alliance of Utz Kapeh: voor de boeren zet het weinig zoden aan de dijk.
De grote chocolademerken geloven vooral in het verhogen van de productiviteit door middel van speciale programma’s met ronkende namen als ‘Vision for Change’ en ‘CocoaAction’. Boeren worden getraind in Good Agricultural Practices en krijgen toegang tot krediet voor de aanschaf van mest en gewasbeschermingsmiddelen Dit is op zich niet verkeerd. De landbouw krijgt hiermee een impuls en de boer verhoogt zijn opbrengst. Maar uiteindelijk blijft de prijs te laag.
Ondergrens
Dat de prijzen te laag zijn voor een leefbaar platteland begint ook door te dringen tot de chocolade-industrie. De kans dat er een tekort aan bonen zal ontstaan is niet denkbeeldig. Zelfs de cacao verwerkende bedrijven gaan inzien dat er ook voor een cacaoboer een ondergrens is, aldus Antonie Fountain, Managing Director van het VOICE Netwerk, een koepelorganisatie van NGO’s en vakbonden dat zich inzet voor een duurzame cacaoketen.
Het kan ook anders. Uit de cacaobarometer van het Voice Netwerk blijkt dat de wereldmarktprijs voor de cacaobonen 35 jaar geleden – omgerekend – vijf maal hoger was dan nu. Indertijd werden productieafspraken gemaakt in overleg met de westerse cacao-consumerende landen. De hoogtijdagen van de cacaoprijs waren eind jaren zeventig: 7.500 USD per ton bonen. In 1980 is het quotumsysteem echter afgeschaft. De prijs daalde tot een dieptepunt van 1.000 USD in 2000. Anno 2015 is de prijs nog steeds vijf maal lager dan in 1980.
Levende have
De logica van een cacaoquotum is (net als andere agrarische quotumsystemen) gebaseerd op het feit dat boeren in een uitzonderlijke positie verkeren. Ze zijn weliswaar ondernemer, maar kunnen niet flexibel inspelen op de markt vanwege het feit dat ze werken met levende have. Bij een afnemende vraag moet een boer blijven oogsten. Er zit geen stopknop op een cacaoboom, die blijft gewoon groeien en vruchten produceren. Het gewas verwaarlozen is niet verstandig: een cacaoboom moet je blijven snoeien en onderhouden, anders wordt hij ziek en/ of groeit uit zijn krachten.
Alles rooien en opnieuw bomen planten als de prijs omhoog gaat, is ook geen optie. Er zijn weinig andere cash crops waar een Afrikaanse boer in een jaar tijd geld mee kan verdienen. Bovendien moet je – als de markt weer aantrekt – investeren in nieuwe aanplant. De jonge bomen produceren echter niet meteen in het eerste jaar, ze hebben een aanlooptijd nodig die de boer moet zien te overbruggen. Hebben boeren in Nederland nog enige reserves en een vangnet, hun collega’s in West-Afrika zijn al blij als ze bij wijze van spreken weten of ze de volgende dag te eten hebben. Zolang de afnemers niet een hogere prijs betalen voor de bonen, zullen de cacaoboeren daarom gevangen blijven in ‘duurzame armoede’. De wet van vraag en aanbod gaat hier vreemd genoeg niet op. Hoe dit precies komt, is niet duidelijk maar heeft wellicht te maken met het feit dat slechts een paar grote spelers de dienst uitmaken, waaronder ’s werelds grootste chocoladefabrikant Barry Callebout.
Prijsstabiliteitssysteem
Het voordeel van een quotumsysteem is dat de prijs van de grondstof (in dit geval cacaobonen) stabiliseert. Producerende landen komen onderling een productiehoeveelheid overeen die past bij een bepaalde wereldmarktprijs. Deze prijs laten de deelnemers fluctueren binnen een bandbreedte met een minimum en een maximum. Zakt de prijs beneden het afgesproken minimum, dan wordt een deel van de productie opgeslagen. Deze dient als buffervoorraad. Pas als de prijs weer stijgt, wordt deze voorraad op de markt gebracht. Door het op de markt brengen van de buffervoorraad ontstaat tijdelijk een overaanbod en daalt de prijs. Als vervolgens het minimum van de prijsbandbreedte weer is bereikt, wordt een deel van de productie weer uit de markt genomen en opgeslagen als buffervoorraad. Enzovoort.
Wat gebeurt er als de vraag naar het product structureel toeneemt of daalt? Bij een structureel afnemende consumptie van chocola zou de buffervoorraad te groot te worden. In dat geval worden de nationale productiequota iets verkleind. Maar blijft de prijs juist lange tijd hoger dan de afgesproken maximumprijs, bijvoorbeeld omdat er wereldwijd bijvoorbeeld meer chocola wordt gegeten, dan verruimt de organisatie de quota per land. Het effect van dit systeem is een acceptabele prijs voor de boeren en een betaalbare prijs voor de consument. En het mooie is: er komt geen cent subsidie of ontwikkelingshulp aan te pas.
Hardnekkige onvolkomenheden
Een quotumsysteem werkt alleen als het goed wordt gecontroleerd en uitgevoerd. Het cacaoquotum werd in 1980 afgeschaft vanwege een aantal hardnekkige onvolkomenheden. Cacao-producerende overheden roomden een onevenredig hoog deel van de prijs af om hun overheidsbureaucratie – en hun eigen zakken – te spekken zodat er toch nog te weinig geld bij de boeren terecht kwam. Bovendien kregen opkomende cacao-producerende landen geen toegang tot het quotumsysteem. Daarnaast ontstond er een ‘zwarte markt’, waarbij cacaobonen in landen terechtkwamen die niet bij het systeem waren aangesloten.
Omdat de wereldmarktprijs hierdoor tot onredelijke hoogten steeg – iets waar vooral de lokale overheden van profiteerden – was het in het belang van retailers en verwerkende bedrijven om af te rekenen met het quotumsysteem. Dat was mogelijk omdat de consumerende landen de dienst uitmaakten. Zij hadden een vetorecht en dat hebben de Verenigde Staten indertijd gebruikt om het quotumsysteem 35 jaar geleden af te schaffen. Sindsdien is het met de boeren en de leefbaarheid op het platteland in West-Afrika in grote lijnen bergafwaarts gegaan.
Hernieuwd cacaoquotumsysteem
Om die reden hebben Niek Koning, wetenschapper bij de WUR en medewerker van VORK, en Peter Robbins, voormalig grondstoffenhandelaar aan de beurs in Londen, zich tien jaar geleden hard gemaakt voor een hernieuwd cacaoquotum. Niet alleen in het belang van de boeren en hun gezinnen, maar ook met het oog op milieu en bodemvruchtbaarheid. In 2006 deden zij, in samenwerking met de overkoepelende West-Afrikaanse boerenorganisatie ROPPA, een voorzet. In het kort komt het hier op neer.
Producerende landen staan aan het roer
Cacao-producerende landen in Afrika, Azië en Latijns-Amerika stichten een internationaal secretariaat dat wordt gevormd uit regeringen en landelijke boerenorganisaties. Onder begeleiding van het secretariaat bepalen de producerende landen de prijsband voor de wereldmarkt en de nationale productiequota. Ze doen dit bijvoorbeeld op basis van de landelijke volumes van de afgelopen drie jaar.
Volgens een door alle deelnemers geaccepteerde formule kunnen quotumrechten geleidelijk worden verplaatst naar nieuwe cacao-producerende landen. Op die manier wordt tegengegaan dat landen gratis meeliften op een hogere wereldmarktprijs zonder zich te houden aan afgesproken productiebeperkingen.
Verder maken regeringen en boerenorganisaties afspraken over het minimumaandeel van de wereldmarktprijs dat zal worden doorgegeven aan de boeren.
Onafhankelijke financieringcacaosecretariaat
De producerende landen gaan een belasting heffen op de export van cacao. Bestaande belastingen die de overheden nu innen (en die ten koste gaan van de boeren) zullen aangepast moeten worden. Met de exportbelasting wordt het management van het secretariaat bekostigd. Daarnaast wordt het gebruikt voor het aanleggen van buffervoorraden, voor kappremies (om oude, marktverstorende plantages op te ruimen) en voor training aan boeren (zie ook punt 3)
Overgang naarduurzamelandbouw
Voordat het quotumsysteem goed kan functioneren is een overgangsperiode nodig van circa vijf jaar. In deze vijf jaar wordt de cacaoteelt gesaneerd en verduurzaamd. Bij de invoering van het systeem bepaalt elke regering welke bossen beschermd moeten worden: de no-clearing zones. In gebieden die niet – of niet meer – geschikt zijn voor cacao krijgen de boeren een eenmalige kapsubsidie. In de overgebleven gebieden krijgen ze krediet en training in Good Farming Practices (bodemvruchtbaarheid, schaduwbeplanting, snoei en onderhoud, milieuverantwoorde gewasbescherming).
Vrije markt
Tegenstanders van het quotum zullen roepen dat het systeem, vanwege de prijsstabilisatie, strijdig is met de vrije markt en wereldwijde afspraken die protectionisme moeten tegengaan. Dat is echter een broodje aap. Een agrarisch quotumsysteem is niet protectionistisch, maar inclusief: het is een afspraak tussen alle cacao-producerende landen. Dit in tegenstelling tot het gedrag van sommige vrije markt-adepten, zoals de Verenigde Staten die hun katoenboeren subsidiëren. Daardoor blijft de wereldmarktprijs voor katoen laag ten nadele van ontwikkelingslanden. Deze vorm van landbouwprotectionisme is veel landen binnen de WTO al jaren een doorn in het oog.
Een cacaoquotum daarentegen is juist in het voordeel van alle cacao-producerende landen.
De afspraken over de handel in landbouwproducten nemen bovendien een bijzondere positie in binnen de WTO. Dat is niet zo vreemd, gezien de eerder beschreven unieke ondernemerspositie van boeren. De WTO staat daarom uitzonderingen toe, zoals quotasystemen. Een uitzondering moet wel in balans zijn met de andere WTO-regels en voldoen aan twee voorwaarden: consistentie en proportionaliteit.
Er mag dus geen sprake zijn van willekeur of valse voorwendselen. Dat zou bijvoorbeeld het geval zijn als de prijsbandbreedte van de cacao omhoog gaat, zonder dat kinderarbeid zou worden afgeschaft. Ook het opdrijven van de wereldmarktprijs door middel van smokkel en corruptie zou een reden zijn om het systeem af te schaffen – zoals in het verleden ook is gebeurd. Het is dus van groot belang dat de regeringen van de producerende landen hun verantwoordelijkheid nemen.
Stip aan de horizon
Het voorstel van Koning en Robbins is in een diepe la beland. Dat gebeurde nadat de Afrikanen, die zich met visie en inzet binnen ROPPA hard hadden gemaakt voor het quotumsysteem, werden vervangen door bestuurders met ‘andere belangen’. Zolang corruptie en mismanagement de koers bepalen, zal een cacaoquotum er dus niet komen.
Vooralsnog vereist het oprichten van een internationaal cacaoquotumsecretariaat dus een bundeling van krachten via visionaire leiders van boerencoöperaties en belangenorganisaties. De leiders van deze organisaties zullen hun regeringen ervan moeten overtuigen dat een cacaoquotum in het algemeen belang is. Nog een hele weg te gaan, maar zonder stip aan de horizon komen we nergens.