Rijk en gemeenten werden het vijf maanden geleden eens over de pardonregeling voor de asielzoekers die voor 1 april 2001 asiel aanvroegen en nog altijd in Nederland zijn. Wat is de tussenstand bij de uitvoering?
september 2007
Bij de deur van de Amsterdamse Zuiderkerk hangt een bord: een foto van een man die vrolijk met zijn hoed zwaait: PARDONLOKET. Buiten klinkt het carillon. Binnen aan de balie staat een veertiger met een verkrampt gezicht. Hij vroeg in 1999 asiel aan. Nu overhandigt hij een stapeltje strippenkaarten en een brief, hopend in aanmerking te komen voor de pardonregeling. Geduldig legt een medewerkster uit dat het document – een verklaring van een vriend dat de betreffende man echt een goed mens is – nog niet voldoet. ‘No, I am sorry, this is not enough evidence’, zegt de medewerkster. De man legt uit, dringt aan, het mag niet baten.
Het Amsterdamse pardonloket opende zijn deuren op 2 juli, nadat het rijk en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten het op 27 april eens werden over een eenmalige pardonregeling voor een bepaalde groep asielzoekers. De medewerkers van het loket geven informatie en verzamelen bewijzen van mensen die voor de pardonregeling in aanmerking willen komen, maar in de loop der jaren uit beeld van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) zijn geraakt. Na beoordeling en advies door een onafhankelijk ‘toetsteam’ zet de burgemeester al dan niet een handtekening. De verklaring van de burgemeester met de gegevens over de oudewetter gaat vervolgens naar de IND. Die bekijkt vervolgens of er contra-indicaties zijn en besluit uiteindelijk of iemand wel of geen verblijfsvergunning krijgt.
Bij de bewijzen voor de burgemeestersverklaring gaat het om twee soorten bewijs. Iemand moet vóór 1 april 2001 asiel hebben aangevraagd (de zogenoemde ‘oudewetters’). Daarnaast moet iemand aantoonbaar in 2006 onafgebroken in Nederland hebben gewoond. Wie alleen getuigenverklaringen kan overleggen maakt weinig kans. Dat geldt bijvoorbeeld voor Chinese oudewetters die altijd binnen de eigen groep hebben gewerkt en gewoond.
‘Document casino mag? Is hoeveel punten?’ wil een Chinese vrouw weten. Haar landgenoot heeft met zijn voorlopige verblijfsvergunning destijds officieel toegang tot het casino gekregen.
‘Ja, hoor’, stelt Alice Beltman van het Pardonloket haar gerust. ‘Zolang het maar een officieel document is.’
Doel van de pardonregeling is om ‘oude’ uitgeprocedeerde asielzoekers die Nederland nooit hebben (kunnen) verlaten, alsnog een verblijfsvergunning te geven. Overheid, gemeenten en vluchtelingenorganisaties hopen daarmee het dilemma van de oudewetters op te lossen. Om de gang naar het Pardonloket zo laagdrempelig mogelijk te houden en zoveel mogelijk mensen te bereiken, heeft de gemeente Amsterdam gekozen voor de neutrale, toegankelijke Zuiderkerk. Achter de balie staan mensen van Vluchtelingenwerk, het ASKV/Steunpunt Vluchtelingen en WOU (een werkgroep van de Raad van Kerken voor uitgeprocedeerde asielzoekers).
‘Niet iedereen die zich bij het loket meldt heeft ooit asiel aangevraagd,’ legt Beltman uit nadat ze een Afrikaans echtpaar heeft moeten teleurstellen. ‘Veel mensen denken dat het genoeg is als ze kunnen aantonen dat ze in 2006 in Nederland waren. We krijgen ook mensen die wel een reguliere verblijfsaanvraag hebben ingediend, maar geen asielaanvraag. Ook dat telt niet. Anderen hebben wel asiel aangevraagd maar zijn hun papieren kwijtgeraakt. In dat geval bellen we even met de IND, zij kunnen dan alsnog uitsluitsel geven.’
Op de tweede verdieping van de Zuiderkerk typen medewerkers de bewijzen van de oudewetters in. Ze maken hiervoor gebruik van een landelijk ontwikkeld computerprogramma: de Pardonbank. Het programma maakt onderscheid tussen officiële en niet-officiële bewijzen door middel van een kleurenbalkje. Een persoonlijke getuigenverklaring voorzien van legitimatie telt wel maar is niet voldoende. Hoe meer officiële bewijzen, des te groener het balkje. De eerste Amsterdamse ‘groene mapjes’ zijn inmiddels doorgestuurd naar het gemeentelijk toetsteam. Tot nu toe zijn ruim duizend mensen ingeschreven bij het Amsterdamse Pardonloket en daar komen nog dagelijks mensen bij.
Doorstroming
In Tilburg behandelt de gemeente de pardonaanvragen zelf in samenwerking met de Noodopvang en Stichting Vluchtelingenwerk en Nieuwkomers. ‘Bij ons gaat het in totaal om circa 215 mensen, vertelt Jacques Lemmen, senior beleidsmedewerker. ‘Een van de knelpunten is huisvesting. Deels heeft dit te maken met de fasering van de pardonregeling. De IND benadert eerst de mensen waar de IND nog contact mee heeft. De meeste van hen wonen nog in een Asielzoekerscentrum (Azc). Pas daarna komen de mensen aan de beurt die uit beeld van de IND zijn geraakt en via een burgemeestersverklaring een beroep op de regeling doen. Maar juist deze mensen, die in de noodopvang of “op straat” wonen, hebben zo snel mogelijk een dak boven hun hoofd nodig. De asielzoekerscentra willen echter doorstroming zodat er voldoende plaats is voor nieuwe vluchtelingen.’
Daar komt bij dat door herstructurering en sanering van wijken, gemeenten momenteel met een nog groter tekort aan sociale huurwoningen kampen dan al het geval was. In opdracht van de ministeries van Justitie en Vrom heeft adviesbureau SGBO een quick scan ontwikkeld met vragen over de aantallen oudewetters, het woningbestand en de knelpunten op het gebied van huisvesting. Een week vóór de deadline van half september had nog maar een derde van de gemeenten de scan ingevuld. Dat kan vertraging in het proces opleveren. Want pas als de inventarisatie is afgerond, zal een speciale Task Force van de twee ministeries zich over mogelijke oplossingen buigen.
Tilburg heeft de quick scan al terug gestuurd, inclusief suggesties. Lemmen: ‘De overheid wil de reserves afromen bij woningcorporaties. We zouden een deel van dat geld kunnen gebruiken om extra goedkope woonruimte te creëren in de grote steden, bijvoorbeeld door leegstaande kantoorruimtes voor bewoning geschikt te maken.’
Elke gemeente heeft een extra huisvestingstaakstelling gekregen die niet gecompenseerd kan worden met de reguliere taakstelling. Lemmen hoopt dat vooral gemeenten met minder woningnood en zonder noodopvang als eerste de voormalige asielzoekers uit de asielzoekerscentra gaan opnemen. Dat zijn er momenteel nog zo’n 14.000. Naar schatting enkele duizenden van hen hebben inmiddels een pasje gekregen. Lemmen: ‘Zelf willen wij graag de mensen die hier jarenlang op straat of in de noodopvang gewoond hebben, voorrang geven.’
Voorrang
Ook de hoofdstad van Nederland kampt al sinds jaar en dag met een tekort aan goedkope huurwoningen. ‘We willen geen sociale onrust creëren door alle uitgeprocedeerde asielzoekers voorrang te geven boven andere woningzoekenden,’ vertelt Simon Bontekoning, projectleider en bestuursadviseur bij de gemeente Amsterdam, ‘tenzij iemands woonsituatie heel schrijnend of beroerd is. Daarom krijgt iedere oudewetter die bij ons een pasje krijgt, een aantal jaren “inschrijfduur” mee, gerekend vanaf 1 april 2000. Met zeven jaar woonduur maakt iemand een redelijke kans op de onderkant van de regionale woningmarkt. Mensen moeten dus, net als iedereen, zelf een woning zoeken.’ Dat alle oudewetters voor 2010 een eigen dak boven hun hoofd zullen hebben – zoals afgesproken in het bestuurlijk akkoord – kan de gemeente niet garanderen, geeft Bontekoning toe: ‘Daarom houden we, via monitoring, de komende twee jaar vinger aan de pols.
Tijdige huisvesting is voor gemeenten wel belangrijk. Voor elk gehuisvest huishouden krijgt een gemeente namelijk 3.400 euro; ze kan dit bedrag echter pas achteraf incasseren.
Bontekoning: ‘Al met al schieten we er als gemeenten bij in, want met die 3.400 euro per huishouden kun je natuurlijk niet al te veel doen. Wij zullen deze middelen gaan gebruiken voor de kosten die we moeten maken bij de uitvoering van de regeling, voor de inschrijfkosten bij Woningnet, het gebruiksklaar maken van de beschikbaar komende woningen en voor de eventueel noodzakelijke extra maatschappelijke begeleiding.’
Herkomst
Een tweede knelpunt voor de gemeenten is dat zij nog niet weten wat er met de ‘Dublinclaimanten’ en de ‘1Ffers’ gaat gebeuren.
Het Dublinverdrag stamt uit 1997 en werd geactualiseerd in 2003. Het houdt in dat asielzoekers maar in één EU-lidstaat asiel kunnen aanvragen. Wie uitgeprocedeerd is in Nederland kan niet alsnog asiel aanvragen in bijvoorbeeld Duitsland. In dat geval moet Nederland de asielzoeker ‘terugnemen’ en voor terugkeer naar het land van herkomst zorgen. Veel Dublinclaimanten menen echter in hun eigen land niet veilig te zijn en verzetten zich tegen uitzetting. Zo ook bijvoorbeeld de familie uit Syrië die in 2006 uitgeprocedeerd raakte en op straat belandde. In België vroeg de vader opnieuw asiel aan, maar na een paar weken diende België een claim in en moest Nederland het gezin terugnemen. Als ze illegaal in Nederland waren gebleven, hadden de gezinsleden nu wel aanspraak kunnen maken op de pardonregeling, maar omdat ze Nederland tijdelijk hebben verlaten, vissen ze achter het net.
De andere groep, de 1Ffers, zijn mensen (meestal mannen) die verdacht worden van oorlogsmisdaden. Harde bewijzen voor hun misdaden zijn er niet en zij zijn nooit officieel veroordeeld. Teruggaan naar hun land van herkomst kan niet omdat zij het risico lopen daar gemarteld te worden. Hen een verblijfsvergunning geven zou aan de andere kant een verkeerd signaal geven, vindt de overheid. Intussen kunnen ook de vrouwen en kinderen van 1Ffers al jaren geen kant op. Een asieladvocaat zou een 1Ffer al geadviseerd hebben om dan maar te gaan scheiden. Lemmen: ‘Voor deze twee groepen moet wel een oplossing komen, ze zullen niet in rook opgaan.’
Weerstand
Naast voornamelijk bijval (onderzoek van TNS Nipo in juni wees uit dat driekwart van de Nederlanders voor de pardonregeling is) is er ook kritiek. Recent was er ophef over de kosten. Op Prinsjesdag maakte het kabinet bekend dat de kosten die gemeenten maken – huisvesting, inburgering en ambtelijke ondersteuning – de komende vier jaar op 237 miljoen euro zijn geraamd. Daar komen nog de kosten bij voor medische en psychische zorg en de kosten voor eventuele uitkeringen en re-integratieprojecten. Alles bij elkaar kan het landelijk oplopen tot circa één miljard euro in de komende vier jaar.
Tegenstanders van de pardonregeling noemen het voorts ‘onrechtvaardig’ dat oudewetters die hun uitzetting getraineerd hebben – door middel van allerlei vervolgprocedures of door in de illegaliteit te verdwijnen – alsnog ‘beloond’ worden. Bovendien vrezen tegenstanders dat de verschillende pardonregelingen in de verschillende EU-lidstaten juist een aanzuigende werking zullen hebben.
Voorwaarde voor de pardonregeling is dat gemeenten in de toekomst geen noodopvang bieden aan uitgeprocedeerde nieuwewetters. Binnenkort zal Justitie overleggen met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, hoe te voorkomen dat uitgeprocedeerde nieuwewetters, die niet tijdig kunnen terugkeren, op straat belanden.
Besloten is verder tot een nauwe samenwerking met de nieuwe justitiële Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V). Hiertoe is een landelijke klankbordgroep opgezet. Lemmen is namens de gemeente Tilburg lid van deze klankbordgroep. De eerste bijeenkomst stemde hem optimistisch: ‘Voor het eerst was er geen vijandige sfeer tussen de gemeenten en het ministerie. Onze werkwijze en ervaringen werden serieus genomen.’
Lemmen doelt op de eigen aanpak die sommigen gemeenten de laatste jaren hebben ontwikkeld. ‘Onlangs kregen we bij de noodopvang in Tilburg een Chinese man die negen maanden in vreemdelingenbewaring had gezeten: hij was uitgeprocedeerd en werkte niet mee aan terugkeer. Nadat hij weer op straat was gezet, klopte hij aan bij VLOT (Vluchtelingen OndersteuningTilburg). Daar heeft hij een mentale omslag gemaakt; hij zag in dat blijven voor hem geen zin had. Na vier maanden is hij vrijwillig teruggekeerd. Gisteren belde hij op dat hij veilig in China was aangekomen. Wat de IND niet lukte, lukt de noodopvang dus blijkbaar wel.’
Eeuwige illegalen Overigens lost de pardonregeling niet het totale illegalenprobleem van Nederland op. De Afrikaanse gelukzoekers. De Filipijnse schoonmaaksters. Schattingen over de aantallen lopen uiteen van 46.000 tot 225.000. Ook de Russische jazzmusicus ‘Rouslan’ woont al jaren illegaal in Nederland. Hij huurt ergens een kamertje, spreekt aardig Nederlands en gedraagt zich zo onopvallend mogelijk. In 1999 verliet hij Rusland ‘wegen corruptie’ en koos Nederland. Aanvankelijk werkte hij in de havens totdat hij werd opgepakt en gevangen gezet. Na een paar maanden werd hij ‘geklinkerd’ (jargon in de asielwereld voor op straat gezet). Momenteel speelt hij in verschillende semiprofessionele bands. Voor de pardonregeling komt hij niet in aanmerking. Rouslan: ‘Als straks de chipkaart voor het openbaar vervoer wordt ingevoerd, zal ik alles moeten lopen of fietsen. Niks aan te doen. Teruggaan naar Rusland doe ik niet.’
‘We willen deze mensen geen hoop geven’, benadrukt Beltman van het Amsterdamse Pardonloket. ‘Wij richten ons alleen op de oudewetters en we willen de regeling niet vertroebelen, dat werkt alleen maar averechts.’
Het Amsterdamse pardonloket in de Zuiderkerk blijft open tot eind 2007. Om iedereen optimaal te informeren is momenteel is bij het Landelijk Bureau van Vluchtelingenwerk een brochure in de maak. Uiteraard ligt het initiatief bij de oudewetters zelf, maar de brochure kan hen wel een stuk op weg helpen. Half oktober is de brochure gereed. Hij wordt dan verspreid onder de regionale afdelingen van VluchtelingenWerk en de gemeenten. Tot onbepaalde datum kunnen mensen zich nog melden bij de afzonderlijke vluchtelingenorganisaties. Een einddatum voor de regeling is er officieel niet. Naar verwachting eind 2009, als de pasjes zijn verstrekt en alle oudewetters onder de pannen zijn, kan de IND voortaan al haar pijlen richten op de nieuwe asielaanvragen.
Uit een brief die staatssecretaris van justitie, Albayrak, onlangs aan de Tweede Kamer heeft gestuurd, blijkt dat ruim 1500 buitenlanders buiten de pardonregeling vallen. Dit omdat zij niet voldoen aan de voorwaarden die aan de pardonregeling gesteld waren.
Het gaat daarbij om mensen die:
– verdacht worden van oorlogsmisdaden
– voor langer dan 1 maand onvoorwaardelijk veroordeeld zijn geweest voor een vergrijp
– niet eenmaal, maar herhaaldelijk gelogen hebben over hun identiteit.
Aantallen
Oudewetters in AZC, bekend bij IND: 14.000
Oudewetters in noodopvang, bekend bij IND: 2.000
Oudewetters in noodopvang/ op straat, geheel uit beeld van IND: 9.000 – 14.000
Totaal aantal oudewetters: 25.000 – 30.000
Planning
Start regeling 15 juni 2007
Start behandeling burgemeestersverklaringen: 1 oktober 2007
Afhandeling alle aanvragen: eind 2008
Alle oudewetters onder dak: eind 2009
Einde noodopvang: eind 2009
Geen aanzuigende werking
Nieuwe asielaanvragen 2e helft 2006: 5.500
Nieuwe asielaanvragen 1e helft 2007: 4.672
Geen illegalenlijsten
Eind juni ontstond ophef rond de vraag wat de gemeenten zouden doen met de gegevens van mensen die zich wel melden voor de pardonregeling, maar hiervoor niet in aanmerking komen. ‘Linkse’ burgemeesters voelden er niets voor om namen en gegevens door te spelen aan de IND. Bij onder meer de VVD ontstond daardoor de vrees dat de afgewezenen alsnog illegaal in Nederland blijven wonen. Mark Rutte haalde er zelfs de Grondwet bij die stelt dat de wet regelt wie Nederlander is en dat burgemeesters de wet moeten uitvoeren.
In een gezamenlijk persbericht lieten de VNG en het ministerie van Justitie op 9 juli weten dat – zoals afgesproken in het bestuurlijk akkoord – ‘de Dienst Terugkeer & Vertrek en de gemeenten elkaar bij de uitvoering van het terugkeerbeleid optimaal ondersteunen en informeren’. In antwoord op vragen zei Deetman op 24 juli: ‘Gemeenten hebben geen lijsten met gegevens van illegalen. En burgemeesters hebben ook helemaal geen titel of bevoegdheid om te controleren of iemand al dan niet illegaal in Nederland verblijft.’
Overigens is het maar de vraag of het zoden aan de dijk zou zetten als de burgemeesters ‘illegalenlijsten’ zouden opstellen. Ten eerste zouden illegalen zich minder gemakkelijk melden bij een pardonloket, uit angst om ‘verraden’ te worden. Ten tweede heeft het gedwongen terugkeerbeleid van de IND in het verleden vooral geleid tot maandenlange – dure – vreemdelingenbewaring en niet tot daadwerkelijke uitzetting. De inmiddels in het leven geroepen Klankbordgroep waarin gemeenten en de DT&V zitting hebben, is bedoeld om het uitzetbeleid juist te verbeteren.